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李铁中国推进城镇化最大的难点在于制度障碍

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来源: 作者: 2019-06-09 18:11:37

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从过去到现在,再看未来,中国推进城镇化最大的难点在哪里?在城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,最大的难点在于制度障碍,只有通过改革,才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制,城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。

培育小城市,探索目的在于释放城市活力

《小康》:我们注意到,1995年出台的《小城镇综合改革试点指导意见》,和1998年十五届三中全会提出的“小城镇,大战略”,都在强调“小城镇”,为什么要以小城镇作为突破口?

李铁:的确,在后来的城镇化研究中,很多人不理解,为什么当时中央提出“小城镇,大战略”,特别是一些经济和规划工作者,他们认为城镇化政策重点不应该是积极发展小城镇,而应该是发展大城市,可是谁也不去追问。当时城镇化的提法还比较禁忌,户籍问题更没人敢提。几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种现实的担忧,已经形成的城乡福利上的二元差距,更是各级城市政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口。只有在小城镇,因为福利差距没有那么大,基础设施和公共服务条件没有那么好,与农村有着天然的接壤和联系,而且许多乡镇企业又直接办在小城镇,在这里实现有关城镇化的一系列体制上的突破,应该引起的社会波动比较小。

中央政府把小城镇发展作为中国城镇化战略的龙头提出来后,一系列城乡发展中的制度性障碍和矛盾开始从小城镇得到突破和缓解。2000年中央11号文件明确了小城镇在城镇化发展中的地位和作用,那段时间是对我国小城镇和城镇化发展认识提高的一个黄金时期。随着中国城镇化的迅速发展,我们看到的不仅仅是小城镇的发展,中小城市、大城市的发展更为迅速。

《小康》:在城镇化过程中,很多地方出现了发达乡镇“大、权力小、功能弱”的问题。2010年底,浙江省在全国率先做出开展小城市培育试点的战略决策,通过强镇扩权和体制创新,让27个首批入选的小城市培育试点镇拥有与其经济社会发展相匹配的财权、事权,推动它们成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新的现代新型小城市。在您看来,这样的探索具有怎样的价值?

李铁:1995年我们在全国抓的57个小城镇综合改革试点,实际上和浙江2010年底开展的小城市培育试点工作差不多,这次改革试点到1998年国家体改委撤销后,就半途而废了。后来浙江的小城市培育试点实际上是对于全国57个小城镇综合改革试点思路的推进。这个探索的意义何在呢?

我国有657个城市,已经统计为城镇化的人口到2012年底达到7.1亿人。657个城市要涵盖7.1亿城镇人口,显然城市的比重相对于人口来说不相适应,中国的城市数量太少了。在国外的许多国家,一般两三千人或者三四千人,就可以成为一个城市,而我们国家的城镇算是一个行政区。所以在这种情况下进行乡镇改革就是个特别重要的探索。

《小康》:探索的目的是什么?

李铁:探索的最基本目的是如何释放中小城市活力。

按照中国的城市管理体制和资源按城市等级集中的流向,行政等级越高的城市获取的资源越多,行政等级越低的城市或城镇可获取的资源越少。即使在行政等级较低的一些小城市或小城镇,改革开放之初,由于具备了要素进入门槛低和体制相对优越的有利条件,发展也十分迅速。但是在传统的城市等级管理体制下,自己所创造的公共剩余,必须按照制度规则,全部或大部分上缴给上级城市政府。

再比如,城市管理农村最有效的方法是可以迅速地通过行政管辖权来低价征收农村的土地资源。尽管中央政府一再强调城乡统筹发展,强调城乡一体化,但是作为城市的决策者,一定会把大量的资源投向城市,并通过低价征用土地的“以地生财”模式来获取城市的发展资金。

而实际上,真正能吸纳劳动力的中小企业基本都集中在县以下,这些镇吸引了这么多的外来人口,这么多的劳动力和企业,但是财政上来以后却无法进行自我改造、发展经营,也无法完善对外来农民工的服务,这是第一个问题。

第二,我们谈城镇化的问题,不是简单的城乡关系问题,而是城市平等发展权的问题。我们国家城市等级化的管理,实际上是遏制中小城市活力的一个重要因素,上级政府运用行政手段来限制下级政府的发展已经成为普遍现象。

中国的等级化城镇管理体制的最大特点是,可以通过行政手段从低等级的城镇中获取资源,也可以利用等级优势获取计划经济更多的供给资源,高等级城市获取的资源越多,城市居民所享受的公共福利也就越多。而这些福利一旦固化,就形成了既定的利益格局。

所以,有了平等的发展权,才有可能获得更多的市场要素,才能按照市场的方式来促进发展,才能更多地形成城市发展的活力,这点我觉得是非常重要的。

“关键的设市问题仍未得到解决”

《小康》:1995年的全国57个小城镇综合改革试点和2010年底的浙江小城市培育试点,算是对于平等发展权的探索吗?

李铁:这还不算是简单的平等发展权的问题,只能说是在现有体制下放松了一点权限、增加了一点活力,但还都难以坚持下来,这是目前看来比较大的问题。

尤其值得一提的是浙江开展的小城市试点,就是力图重新划分市镇的事权,为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。然而政策还是仅停留在地方层面,关键的设市问题仍未得到解决。

《小康》:今年也是国家发改委城市和小城镇改革发展中心成立的第15个年头,这些年来,您和您的团队曾帮助各级城镇政府制定了几百个经济社会发展、空间和土地利用规划,对于浙江的城镇化探索,您和您的团队给他们提出过哪些建议?

李铁:首先,因为现在小城镇试点的体制并没有改,只是把权利有限地释放了一些,如果想进行更进一步的改革,就可以直接审批设市,因为县级市的审批权在中央、在国务院、在民政部,但是镇的审批权在省,既然省里面改革,新设市不一定非要设县级市,设立县辖市不就可以了吗?设立了县辖市,就意味着有了审批权,那为什么不设县辖市呢?

第二,设市涉及的机构和编制问题,省里可以根据情况自行决定。

第三,可以调整一下县辖市的管理关系,归省里直管,避免县级、地级这两个层级的政府对它的行政剥夺,让市场的权利更加完备,真正实现“小政府、大社会”的发展模式。

这些我认为是可以做到的,浙江也做了许多尝试和探索,但是进展还比较迟缓。

《小康》:您认为是什么原因呢?或者说,浙江在哪里卡壳了?

李铁:总的来说,我国现行整体设市政策尚存在欠缺,所以要尊重浙江撤镇扩权的首创精神,通过推行“撤镇设市”,可以为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。

浙江遇到的问题主要来自两个方面,一是对上级政策不太了解;二是不知道上级领导有多大的决心,会不会遭到上一级政府的反对。这些年,无论是镇还是县,都明确地希望自己有独立的发展权,但官员们却不敢公开讲,只是私下里和我说,希望能够获得独立的发展权。

另外,在改革过程中,我们还建议一旦市被省管,希望能让所有的县级市、县都归省管,严格限制撤市改区、撤县改区,这也是未来的发展趋势。

《小康》:今年5月初,湖州市长兴县将要“撤县设区”的消息就引发了当地部分基层干部、工商业主和市民的抵制。

李铁:这种上级城市通过行政手段把一个独立城市划成区的做法,是比较糟糕的,这很容易使湖州把本级城市的行政权力、公共福利放大,把更多的优势要素集中起来,而这是违背经济发展规律和城市发展规律的。所以要严格限制撤市改区和撤县改区。城市自我管理和农村分治,也是回归了宪法的本义。

扭转城市发展导向,应该是未来改革的重点

《小康》:您和您的团队是如何理解城镇化政策的?

李铁:我们所理解的城镇化政策是改革,因为城镇化要解决的是几亿进城农民的公共服务均等化问题,关系到利益结构的调整,所以必须通过改革来解决有关制度层面的问题。仅靠投资是无法带动城镇化的,否则只会固化当地居民和外来人口的福利格局。只有在改革的基础上,打破户籍、土地和行政管理体制上的障碍,提高城镇化质量,改善外来人口的公共服务,提升投资效率才能变为可能。

《小康》:在理论界,陷入争论的问题是到底中国是该叫城镇化还是该叫城市化。

李铁:中国现在有657个城市和19683个建制镇。城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定,我们所有的建制镇镇区都可以叫做城市。可是在中国,建制镇的统计范畴是属于农村,而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化,那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力,使得要素的走向更多地向城市倾斜?正是在这个基础上,我们要重新审视对城市体制的认定。

《小康》:对于老百姓而言,城市化或者城镇化的争论并不重要,关键是“以人为本”,大家最想要的是高水平的公共服务。

李铁:城镇间公共服务差距是怎样形成的呢?由于城市间行政地位的不平等、上下级城市存在着资源分配和公共资源管理的关系,使得城市资源的流向更多地集中在行政等级较高的城市。尤其是在上世纪八十年代以后,乡镇企业在沿海几个主要省区迅猛发展,广东、江苏、浙江、福建、山东等省几乎70%的经济活力集中在县以下。

由于城市经济的发展和县域经济的发展,分别促进了城市、县城和建制镇的发展,之后就促进了“地改市”、“县改市”和“乡改镇”,把原来的作为主管县域农村工作的地委行政公署撤销,直接实施了所谓的城市管理县乡和农村的体制,也就形成了所谓中国城市体制区别于其他国家城市的特点。

但是制定政策的时候,大家忘记了一个根本前提,实际上最有活力的经济主体是在县以下。而通过市带县,实际上是把发展权、管理权交给了市一级政府。下一级的发展权基本上被剥夺掉了,所以就形成了不平等的发展局面。弊病在于当强化行政管理控制的时候,面对日益膨胀、活跃的经济力量,而这种经济力量本身的活力恰恰却被行政权给阉割了。

从改革开放到现在,每一个城市、每一个镇都是相对独立的经济整体,它们创造了更多的非农资源,非农资源还要创造一定的税收。但是县以下并未实行分税制。在沿海发达地区,有些建制镇的经济发展水平和税收资源的能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平,但因为这种资源分配和上缴的方式,使得他们的城区发展远远落后于上级主管县市的水平。目前,这种等级化的行政资源分配格局,仍然左右着我国城市发展公共服务水平差距的格局。

《小康》:那么对于城镇化改革,您有什么建议?

李铁:要尽早地研究等级化的城市管理体制的改革和治理,至少可以先从省直管县开始着手解决,为减少地方行政管理层次,促进城市间的平等竞争,促进城市资源的合理配置和高效利用,打下良好的改革基础。扭转城市发展导向,应该是未来改革的重点。逐步地缩小外来人口和当地户籍人口的公共服务差距。改革也要涉及宏观经济体制的调整,特别是有关中央的分税制和转移支付政策,要根据城镇化的政策进行相应的改革。最后,如果中央政府真的希望在中小城市和小城镇推进有关城镇化的各项改革,那就应该把资源的配置向这些城镇倾斜。通过一系列改革来促进每一个中小城市和大城市的平等发展权,在这个平等发展权的基础之上,使要素按照市场化方向流动,使农民工、外来人口更多地融入城市,更多地创造出城市自身的活力,而在这种活力之下,人口要素向哪里流动,要尊重市场的选择。(文 /《小康》 鄂璠)

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